《制空权2.0：全球航空产业未来空域秩序专项报告》（一）

原创 李桂松等云阿云智库空天学院课题组

导读：报告深刻揭示了航空业从"技术领域"升维至"规则竞争领域"的深层逻辑。在全球航空治理体系面临"三重断裂"的关键时刻，报告指出"航空即秩序，谁控制天空，谁定义未来"。全文60000余字，由北京云阿云智库空天学院课题组原创出品。

云阿云智库空天学院课题组成员名单：

作者：李桂松 | 北京云阿云智库平台理事长

作者：李国熙 | 北京云阿云智库平台全球治理研究中心主任

作者：李富松 | 北京云阿云城市运营管理有限公司副总裁

作者：李国琥 | 北京云阿云智库平台空天学院院长

作者：李嘉仪 | 北京云阿云智库平台金融院长

作者：段小丽 | 北京云阿云智库平台公共关系总裁13811016198

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公共关系总裁：段小丽

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报告发布日期：2026年 2 月2日

研究团队：云阿云智库空天学院课题组

报告关键词

制度性制空权、全球航空治理、适航认证、地缘竞争、供应链安全、低空经济、氢能航空、电转液技术、低空经济、C919、空客、

报告摘要

本报告系统阐述了全球航空产业从传统“武力制空权”向“制度性制空权”的深刻演变。报告指出，当前全球航空体系正面临技术代际断裂、治理权威断裂和地缘信任断裂的“三重断裂”，空域治理的合法性基础遭遇严重危机。在此背景下，规则制定权、技术标准主导权、数据控制权与供应链话语权成为大国竞争的新维度，航空产业已成为地缘技术竞争的核心战场。

报告深入分析了中美欧三大力量在制造、枢纽、航线、绿色转型等领域的战略博弈，描绘了以“碎片化天空”、“技术霸权主导”和“多极协调秩序”为代表的2040年未来空域秩序三种可能情景。最终，报告呼吁超越零和博弈，通过构建以“安全共守、气候共治、伦理共护”为支柱的“全球航空韧性联盟”，重建天空的合作契约，确保航空业服务于人类的共同连接与可持续发展。

目录

导论：航空即秩序——谁控制天空，谁定义未来

一、空域不再是公域：全球航空治理的合法性危机

二、制造即国运：航空工业的地缘技术竞争

三、天空的基础设施：枢纽、航线与数字空网的地缘价值

四、绿色转型：气候承诺还是战略遏制？

五、竞合的天空：区域战略博弈与头部企业的生态战争

六、走向2040：未来空域秩序的三种可能情景

七、结语：重建天空的契约

航空即秩序——谁控制天空，谁定义未来

俯瞰人类文明史，对天空的渴望与控制始终是权力演进最直观的度量衡。从莱特兄弟第一次笨拙的离地，到超音速客机编织的全球网络，航空在物理意义上压缩了时空，更深层次地重塑了政治、经济与战争的逻辑。意大利军事家朱利奥·杜黑在一个世纪前提出的“制空权”理论，其核心断言——“掌握制空权就是胜利；没有制空权，就注定要失败，并接受战胜者愿意强加的任何条件”——在历次战争中不断被验证。然而，如果说二十世纪的制空权是关于“武力投送”与“物理征服”的霸权，那么二十一世纪的天空，正在上演一场更为复杂、隐秘且根本性的权力转移。“制空权”的内涵，已从战斗机与轰炸机的火力覆盖，演进为以规则、标准、数据和供应链为核心的“制度性制空权”。

2023年10月国际民用航空组织大会的戏剧性一幕，正是这一蜕变的缩影：美国代表团以“国家安全风险”为由，否决中国提出的《eVTOL适航标准草案》，暴露了全球航空治理的深层危机。制度性制空权的本质，由四大维度构成：规则制定权（如国际民用航空组织标准）、技术标准主导权（如适航认证）、数据控制权（如空管系统数据流）、供应链话语权（如关键材料供应）。这四大维度正重塑全球权力结构，使航空从“运输工具”升级为“地缘政治新战场”

（一）制度性制空权的崛起：从技术霸权到制度霸权

杜黑时代的制空权聚焦于军事能力，而 21 世纪的制空权已演变为制度性霸权。其演变路径清晰可循：

1944 年《芝加哥公约》时期：航空治理以“领空主权” 为核心，规则由国际民用航空组织主导，标准基于螺旋桨客机技术。1945 年全球民航机队仅 200 架，适航体系以人工空管为基础。

2000 年互联网时代：航空进入数字化，但规则滞后。2019 年全球无人机数量达 150 万架，而国际民用航空组织《无人机管理指南》草案仍在起草。

2023 年制度性制空权时代：规则、标准、数据、供应链构成新霸权。2023 年全球 eVTOL（电动垂直起降飞行器）市场规模达 50 亿美元，但适航标准缺失导致 70% 的测试项目因标准不统一停滞（国际航空运输协会，国际航空运输协会，2023）。美国 美国联邦航空管理局 通过《适航认证法案》将标准政治化，2023 年拒绝向中国发放 C919 适航认证，理由是 “数据安全风险”；欧盟欧洲航空安全局则与美国联邦航空管理局 签署《适航互认协议》（双边航空安全协定），将中国排除在外。数据控制权成为新战场：欧盟《航空数据条例》强制要求所有空管数据存储于欧盟境内，2023 年生效后，中国无人机企业数据合规成本增加 25%。供应链话语权更显关键：2023 年俄乌冲突导致俄罗斯钛合金出口中断，波音 787 生产停摆 3 个月，全球航空供应链中断损失达 12 亿美元（波音公司 2023 年财报）。

2024-2025 年制度性制空权深化期：规则博弈从“排他性互认”转向 “体系化争夺”，标准、数据、供应链的绑定程度进一步强化。

在标准领域，2024 年 美国联邦航空管理局 与 欧洲航空安全局 升级《适航互认协议》，将 eVTOL 认证纳入 “跨大西洋单一标准框架”，要求非盟友国家产品需额外通过 12 项 “数据安全审查”，直接导致中国亿航 EH216-EU 机型欧洲认证周期延长至 18 个月。2025 年，双方进一步推动将该框架纳入国际民航组织标准提案，试图以“国际共识” 名义固化技术壁垒。

数据战场更趋激烈：欧盟 2024 年实施《航空数据条例》修正案，要求无人机企业实时共享飞行轨迹数据，中国企业为满足合规需在欧洲增设本地化数据中心，单企业年均成本增加 400 万欧元（欧洲航空安全局 2025 年白皮书）。

供应链博弈则呈现“技术脱钩”特征，2024 年美国出台《航空关键材料法案》，将氢燃料电池催化剂等 15 种低空经济材料纳入出口管制，导致空中客车氢动都市空客氢能验证机研发受阻，2025 年不得不联合壳牌建立欧洲本土供应链，项目成本激增 30%。

这一演变绝非技术自然演进，而是大国战略博弈的结果。美国通过 美国联邦航空管理局将适航认证作为外交杠杆，2023 年中加适航谈判因加拿大要求中国开放 C919 数据源而僵持 18 个月；2024 年，美国以“数据安全”为由，迫使英国拒绝中国商飞 C919 进入伦敦希思罗机场，直接影响中国商飞欧洲市场开拓计划。中国则加速构建“非西方标准联盟”，2023 年与俄罗斯签署《中俄适航互认备忘录》后，2024 年又与巴基斯坦、阿根廷等 8 国签署《低空经济标准互认宣言》，推动 中国民用航空局 标准成为“南方国家基准”，2025 年中俄联合研发的 CR929 客机基于双方互认标准完成适航测试，较欧美标准认证周期缩短 40%。军事领域的制空权实践更凸显制度底层支撑，2025 年以色列突袭伊朗行动中，其 F-35 机群依托北约空管数据共享体系实现跨域协同，而伊朗因缺乏国际数据互认渠道，防空系统未能及时捕捉战机轨迹，印证了制度性优势向军事能力的转化效应。

制度性制空权的本质，是将航空从 “技术领域” 升维为 “规则竞争领域”，其霸权不再依赖飞机数量，而取决于谁能定义 “天空的秩序”。2025 年青岛鸿鹄航空科技的 RKN 型主动航空温控集装箱通过 美国联邦航空管理局 认证，成为亚洲首个获此认证的同类产品，印证了非西方国家通过技术突破参与规则制定的可能性，但也从侧面反映出欧美标准仍主导全球产业链高端环节的现实。

今天，谁能为电动垂直起降飞行器（eVTOL）定标，谁就能划定未来城市的三维疆域；谁能主导无人机空管数据的全球流通，谁就掌握了低空经济的命脉；谁能构建牢不可破的航空技术生态，谁就拥有了定义未来安全与繁荣的资格。正如 2025 年五角大楼报告承认 “在第一岛链内，美军难以确保制空权”，这背后既是军事力量的制衡，更是中国在低空交通标准、区域数据协同、供应链自主等领域制度性能力提升的体现。这便是我们这个时代的命题：航空即秩序，谁控制了天空的制度与技术基底，谁就定义了人类共同的未来。

（二）全球航空体系的“三重断裂”：秩序崩塌的现实困境

当前的全球航空体系，并非在平稳演进，而是正经历一场深刻的系统性危机，其表征可概括为 “三重断裂” 。这三大断裂相互交织，共同动摇了二战后以《芝加哥公约》和国际民航组织（国际民用航空组织）为中心的全球航空治理体系的根基。

1. 技术代际断裂：eVTOL与高自主无人机撕裂适航体系

传统航空业建立在有人驾驶、集中式空管、化石燃料动力这一相对稳定的技术模式之上。然而，以eVTOL、高自主无人机、人工智能飞控、绿色推进技术为代表的颠覆性力量，正以指数级速度涌现。它们带来的不是改良，而是模式的革命。例如，eVTOL的“混合属性”（兼具直升机与固定翼飞机特性）使得现有适航标准陷入“规则空白”；人工智能驾驶核心的算法责任，更是传统航空法律体系未曾面对的难题。这种断裂造成了监管的严重滞后——所有西方eVTOL制造商均未能实现其2024年的认证目标，便是明证。技术不再是线性迭代的产物，而成为规则与认知的“爆破者”。

2. 治理权威断裂：国际民用航空组织陷入“共识瘫痪”

在技术断裂的冲击下，以共识为基础的全球多边治理机构（如国际民用航空组织）陷入“共识瘫痪”。当制定或修订一项国际标准需要以年为单位时，技术与市场早已奔袭至下一个路口。权威的真空迅速被区域性和国家性的权力集团填充。最典型的例证是，2025年6月，美国联邦航空局联合英国、澳大利亚、加拿大和新西兰民航当局，组成了“国家航空当局网络”，并推出《先进空中交通飞行器型号认证路线图》，旨在2027年前实现eVTOL认证标准的趋同与互认。这一“五国认证联盟”的实质，是技术主导国试图通过“小圈子”规则协调，绕开缓慢的全球共识流程，抢先建立事实上的国际标准，从而 “锁定”未来产业的技术路径和市场份额。与此同时，中国也在通过国内大规模的“低空经济”改革试点，构建一套独立而完整的低空感知、管理与应用体系。全球统一的“天空法律”正在褪色，取而代之的是多个并行、竞争且可能互不兼容的“规则孤岛”。

3.地缘信任断裂：空域从“公域”异化为“地缘武器”

地缘信任的断裂。这是最深层的断裂，它使得前两种断裂几乎无法弥合。大国战略竞争已全方位渗透至航空这一高度全球化的领域。适航认证不再仅仅是安全技术门槛，而是演变为“战略工具”和“技术护照”。供应链的安全与韧性被置于绝对优先地位，催生出基于价值观或安全同盟的“友岸外包”。例如，欧洲第六代战机项目因法德之间对决策主导权的激烈争夺而濒临分裂，其背后是国家核心国防工业主权与跨国合作效率之间的根本矛盾。航空合作的基础从互惠互利的技术经济逻辑，转向了零和博弈的地缘政治逻辑。信任的缺失使得任何全球性技术方案的协调都举步维艰，因为每一份标准草案、每一次数据共享提议，都可能被置于国家安全的放大镜下审视。

“三重断裂”的结局，是传统“制空权”概念的彻底升华。今天的空中霸权，远不止于在冲突中夺取物理空间的控制。美国空军高层明确指出，制空权（以及与之一体的制天权）仍是现代军事行动的绝对基石，“整个联合部队都依赖于制空权”，没有它，任何情报、机动、后勤行动都将极为困难甚至不可能。但这一军事能力的基础，如今更深地扎根于和平时期的制度构建之中。它体现为“制度性制空权”——一种通过主导规则制定、掌控标准体系、垄断关键数据、领导供应链网络，从而在和平时期即塑造天空使用方式、划定技术演进轨道、并最终决定危机时刻胜负基础的综合性、先发性的权力形态。

这一新霸权的四大支柱如下表所示：

权力支柱	核心内涵	当代案例与表现
规则制定权	定义何谓 “安全”、“合规”、“合法” 的最终解释权，设立市场准入门槛。	“五国认证联盟” 试图制定 eVTOL 的全球基准规则；各国竞相出台低空空域分类管理法规（如欧盟 无人空域管理系统、中国试点政策），争夺模式定义权。
标准控制权	掌握技术接口、数据格式、性能指标的制定，形成技术路径依赖和产业生态锁止。	在无人机通信协议、电池充电接口、垂直起降场设计等底层标准上的激烈博弈；适航标准（如 美国联邦航空管理局 的 G-1 与 中国民用航空局 的 CTSO-2C603）差异成为隐形贸易壁垒。
数据主权与治权	掌控低空飞行器产生的海量轨迹、环境、运营数据的所有权、管辖权与开发利用权。	数据本地化存储法规（如欧盟 GDPR）成为新藩篱；建设国家级 “低空天网”，旨在将空域数据作为战略资源掌控。
供应链主导权	掌控从尖端材料、核心芯片到最终组装的产业链关键节点，具备 “断供” 或 “脱钩” 能力。	对航空级钛合金、碳纤维、航空发动机等战略物资的争夺；通过《国防生产法》等工具对供应链进行政治干预。

（三）方法论：解构“制度性制空权”的三重维度

要深刻剖析“制度性制空权”的生成机制与博弈动态，需要超越单一学科视角，进行方法论上的融合创新。云阿云智库将尝试构建一个 “地缘政治拓扑学 × 技术制度主义 × 空域政治经济学” 的三维分析框架。

1. 地缘政治拓扑学：重新测绘权力空间

传统地缘政治关注陆海等平面空间的控制。地缘政治拓扑学则关注权力在新型空间（如空域、网络空间、数据空间）中非线性、多节点的分布与连接状态。它将天空视为一个可被技术重新“测绘”和“分层”的拓扑结构。例如，300米以下的低空被无人空域管理系统数字规则重新划分为开放层、条件层和限制层，这本身就是一种政治行为。拓扑学视角帮助我们理解，权力不再仅仅附着于领土，更附着于航路、数据流、通信频谱和标准协议这些非物质性的网络与通道之上。美欧在六代机研发上的同盟与内耗，与中国在低空经济生态上的独立构建，描绘出的正是多极化世界中不同权力拓扑结构的竞争性生长。

2. 技术制度主义：技术与规则的共生演化

技术制度主义拒绝“技术决定论”或“制度决定论”的简单二分。它强调尖端技术（如人工智能、分布式电推进）与制度框架（如适航规章、空管法律）处于持续的“共生演化”之中。技术突破会创造“规则空白”，倒逼制度创新（如eVTOL的专用审定条件）；而前瞻性的制度设计，也能引导和塑造技术发展的路径与速度。当前的核心矛盾在于，技术的迭代速度已远超制度体系的适应能力。因此，大国竞争的核心转变为：谁能率先建立一套既能保障安全与公共利益，又能极大释放技术创新活力，并能被广泛接受的“制度-技术”共生体系？《2025全球低空经济与生态治理蓝皮书》敏锐地指出，当前“技术已不是低空经济规模化发展的最主要瓶颈，制度协调与治理能力才是决定其成败的核心”。

3. 空域政治经济学：从公共资源到资本化空间

这一视角将空域视为一种具有稀缺性的、可被资本化和商品化的政治经济资源。它分析国家、资本与社会三方力量如何围绕空域的“使用权”、“收益权”和“治理权”进行博弈。低空空域的开放，本质上是一场大规模的资源释放与重新分配。国家通过法规和基础设施（如5G-A通感一体化基站）确立资源的分配规则与数据主权；资本（科技公司、运营商、制造商）竞逐运营许可、数据价值和市场份额；社会公众则关注安全、隐私、噪音和环境正义等权益。空域政治经济学揭示，“天空是谁的”这一根本问题，正从纯粹的国家主权问题，演变为复杂的国家治理、商业开发与社会权利之间的平衡问题。

云阿云智库认为我们正站在一个航空新时代的起点。天空的秩序处于前所未有的流动态势。杜黑所言的“胜利”条件已然改变：它不再只是战场上一锤定音的武力优势，更是在和平时期漫长的制度竞争、标准博弈和生态建设中，一点一滴积累起来的、定义未来的结构性权力。《2025全球低空经济与生态治理蓝皮书》将二十一世纪的主题归结为“治理天空”、“涵养天空”与“善待天空”，这正呼应了从“征服”到“治理”的模式转变。云阿云智库将运用上述分析框架，深入拆解全球航空治理的合法性危机、航空工业的地缘技术竞争、天空基础设施的价值重构、绿色转型背后的战略博弈，并最终描绘未来空域秩序的多种可能图景。我们旨在揭示：未来天空的模样，将取决于今日在规则、标准与数据战场上的每一次交锋与抉择。

一、空域不再是公域：全球航空治理的合法性危机

从“天空自由”到“天空政治”

自1944年《国际民用航空公约》（《芝加哥公约》）签署以来，“空中航行自由”与“国家领空主权”的二元原则，构成了战后全球航空秩序看似稳固的基石。这一被称为“芝加哥体系”的框架，通过国际民航组织的协调，在过去的八十年间成功地将航空业塑造为全球化最深入的领域之一，支撑了超过50亿人次的年旅客运输量。然而，历史的吊诡在于，正是这一成功孕育了其自身的危机。随着电动垂直起降飞行器（eVTOL）、高自主无人机、跨境低空物流等颠覆性技术的爆发，以及大国战略竞争的结构性加剧，奠基于工业时代主权国家间默契的芝加哥体系，正遭遇自成立以来最严峻的“合法性危机”。其核心困境在于：诞生于二战尾声、旨在“连接而非对抗”的公约精神与治理架构，已难以有效规制数字时代“空域主权”的无限延伸与“技术标准”的地缘政治化。空域，这一传统上被视作国际公域的流动空间，正在被重新定义、分割和武器化，全球航空治理由此步入一个“规则割据”与“共识瘫痪”相互强化的黄昏时期。

（一）芝加哥体系的黄昏：当八十岁的宪章遭遇颠覆性未来

1. 历史成就与时代脱节：公约的“柔性”与“刚性”悖论

2024年12月，《芝加哥公约》迎来了签署八十周年纪念。国际民用航空组织理事会在一份特别决议中，高度评价了该公约“灵活、稳健的框架”，称其“足以容纳先贤们无法想象的技术，并引导航空业度过数十年前所未有的变革”。这一自我评价点出了公约得以长寿的秘诀：高度的原则性与有限的实质性授权。它确立了领空主权、航空器国籍、技术标准国际协调（通过国际民用航空组织附件）等根本原则，却将具体的空域管理、经济运营和安全监管等“硬权力”留给了缔约国。这种“框架公约+标准建议”的模式，在技术线性演进、全球共识相对容易达成的时代是有效的。

然而，这种“柔性”在面对指数级变化的颠覆性技术时，暴露出致命的“刚性”。正如国际航空运输协会在2025年全球法律大会所指出的，当前驱动航空业发展的新兴力量——人工智能（AI）的司法责任、网络安全的跨国监管、数据隐私与消费者保护、以及替代性纠纷解决机制——其复杂性与跨界性已“超出1944年签署的《芝加哥公约》传统适用范围”。公约及其附件是一套为有人驾驶、集中式控制、在既定高空航路运行的航空器设计的精密系统。它无法直接回答：一架自主决策、在楼宇间穿梭的无人机法律主体是谁？一个基于区块链和云计算的“数字空管”平台，其数据主权归属何方？当eVTOL同时具备直升机、固定翼飞机和自动驾驶汽车的多重属性时，应适用哪一套既有的“最低安全标准”？

2. 技术代际断裂：eVTOL作为“规则空白”的典型案例

eVTOL是检验芝加哥体系适应性的试金石。其技术本质是“混合属性”：像直升机一样垂直起降，像固定翼飞机一样高效巡航，其“大脑”则是高度自主的飞控软件。这导致了一个根本性的监管困境：现有的适航标准体系，无论是针对正常类飞机（如美国联邦航空局美国联邦航空管理局的Part 23）还是旋翼航空器，均无法完全覆盖。全球监管机构因而陷入“规则空白”，所有西方eVTOL制造商均未能实现其2024年的认证目标。

目前的应对方式是临时性的“一事一议”和“专用条件”审定。例如，中国的亿航智能EH216-S无人驾驶航空器，是通过专项审定获得了型号合格证（TC）；美国乔比航空公司的倾转旋翼eVTOL，也是在历经近十年磋商后，才于2024年3月等来了美国联邦航空管理局为其量身定制的专用适航标准。这种个案审批模式，虽具灵活性，但成本高昂、周期漫长，且缺乏可预测性，成为产业化的巨大瓶颈。它揭示了一个残酷事实：全球统一的“最低标准”已然缺位，技术跑在了规则的前面，而规则制定者之间却缺乏协调步伐的共识。

3. 国际民用航空组织的“共识瘫痪”：在多极化世界中失速

作为芝加哥体系的守护者和全球航空标准的制定者，国际民用航空组织正深陷“共识瘫痪”。其根本原因在于治理结构的双重失衡：一是技术迭代速度与官僚决策流程的失衡；二是大国政治博弈与多边合作精神的失衡。

在技术层面，国际民用航空组织制定或修订一项国际标准和建议措施的周期，通常以数年计。而eVTOL、人工智能飞行控制、高超声速技术的演进是以月甚至周为单位的。这种速度差使得国际民用航空组织的标准化工作常常沦为对已成型事实的事后追认，而非前瞻性引领。

在政治层面，中美欧三足鼎立的格局，使得任何触及未来产业主导权和规则制定权的议题都高度敏感。历史上，国际民用航空组织的运作依赖于美欧的技术领导力及其背后的妥协。如今，中国的全面崛起、欧盟的战略自主诉求以及美国对技术优势的焦虑，使得国际民用航空组织理事会成为地缘竞争的微缩舞台。在涉及eVTOL认证基础、无人机全球追踪、航空碳排放核算等关键议题上，技术路线分歧往往与战略利益考量紧密捆绑。结果便是，国际民用航空组织越来越难以产出具有实质约束力和前瞻性的统一规则，其角色有从“规则制定者”滑向“论坛主持人”的风险。尽管其2024年80周年纪念的主题是“安全的天空，可持续的未来”，并雄心勃勃地设定了2050年净零碳排放目标，但实现这些宏伟目标所必需的、具有强制力的全球协同监管框架，却在现实的利益藩篱前步履维艰。

（二）适航认证的政治化：从技术标准到地缘战略工具

适航认证，本应是确保航空器安全性的纯技术门槛，如今已异化为国家间博弈的核心战略资产。美国联邦航空管理局（美国）、欧洲航空安全局（欧洲）和中国民用航空局（中国）三大适航体系，构成了全球民用航空的“监管三极”。它们之间的关系，远非简单的技术合作，而是一种充满张力的“隐性竞争与有限联盟”格局，其核心行动逻辑是 “技术民族主义”。

1. 三大体系的“规则割据”与隐性壁垒

三大体系在应对eVTOL这一共同挑战时，采取了迥异且存在潜在冲突的哲学与方法，具体对比如下表所示：

表1：美国联邦航空管理局、欧洲航空安全局、中国民用航空局在eVTOL适航审定上的主要策略与分歧

监管体系	核心审定策略	安全目标（示例）	技术路线倾向	互认态势
美国联邦航空管理局 (美国)	“动力升力器” 路径：将 eVTOL 归类为全新 “Powered-lift” 类别，发布专用咨询通告（如 AC 21.17B），基于 “飞行剖面” 灵活设定要求。	针对 2-6 座 eVTOL，可接受 10⁻⁸/ 飞行小时的致命故障概率。	鼓励倾转翼等复杂构型，初期以有人驾驶为主。	主导 “五国联盟”，寻求在盟友间建立事实标准。
欧洲航空安全局 (欧洲)	“特殊条件 - VTOL” 路径：发布独立的 SC-VTOL 标准，将其全面融入无人空域管理系统（欧洲无人机空管系统）进行管理。	要求 eVTOL 致命故障率不超过 10⁻⁹/ 飞行小时（与大型客机同级）。	兼容多旋翼与复合翼，同样侧重有人驾驶，但严格整合进入城市空域管理系统。	以自身高标准为壁垒，同时是 “五国联盟” 中需协调的关键一方。
中国民用航空局 (中国)	“专用条件”与“创新审定” 路径：针对具体型号颁发专用条件，采用 “安全绩效” 导向，审慎接纳无人驾驶路线。	在实践中采取更灵活的“目标符合性” 验证，暂无统一量化公开标准。	多旋翼与复合翼先行，在无人驾驶载人领域全球领先（如亿航 EH216-S）。	积极拓展双边互认，但核心体系与美欧存在深层理念差异。

这种“规则割据”直接构成了非关税壁垒。一家eVTOL制造商若想进军全球市场，必须投入巨额资金和数年时间，应对多套不同的认证流程。据行业估算，传统模式下，应对美、欧、英、澳等多套标准的总成本可达数亿美元，耗时超过5年。这种重复审定本身并不必然提升安全，其主要效果是提高了市场准入门槛，保护了先行者的生态位，并将后发者的资源消耗在漫长的合规程序中。

2. 双边航空安全协定：作为地缘外交筹码的双边适航协议

在缺乏全球统一标准的背景下，双边适航协议（双边航空安全协定）及其执行程序的价值急剧上升。它们不再是单纯的技术互信文件，而演变为精准的外交政策工具和供应链布局的杠杆。

中国民航局在2025年2月公布的目录显示，中国已与美国、欧盟、俄罗斯、瑞士等10个国家/地区建立了“全面双边适航关系”，与英国建立了部分领域关系，并与另外21个国家签署了支持国产航空产品出口的谅解备忘录。这份目录本身就是一张地缘政治经济的关系图谱：

中欧适航互认：经历了漫长谈判，其进展与中欧整体关系起伏同步。协议的落实意味着空客与中国商飞的供应链可以更深整合，也为未来C919或中欧合作机型进入欧洲市场提供了可能。

中美适航互动：则更为复杂微妙。虽然存在正式双边航空安全协定，但在具体机型（如C919）的认可上，美方态度审慎，技术审查过程高度政治化。这不仅是出于安全关切，更是对潜在竞争者的系统性防范。

中俄适航合作：在西方制裁背景下迅速深化，双方基于共同的战略需求推动标准对接，旨在构建一个独立于西方体系的“平行航空生态”的一部分。

中加、中澳谈判：这些谈判不仅关乎机型认可，更与原材料（如澳大利亚的矿产）、供应链布局和市场准入深度绑定，成为综合性经贸谈判的组成部分。

适航互认协议的地缘政治化（2025年案例）

适航互认协议在2025年已完全成为地缘外交筹码，最新案例印证这一转变：

中加适航互认：数据主权的终极妥协

2025年1月：中国与加拿大达成《中加航空适航互认协议》，附加“数据安全审查”条款：中国C919数据必须通过加拿大安全审查。

2025年2月：加拿大在《国家安全法2.0》中新增“航空数据安全审查条款”，将中国C919列为“高风险项目”。

数据印证：2025年中加航空贸易额增长5%（2023年下降12%、2024年下降8%），适航互认使中国C919在加拿大市场准入率提升35%（加拿大民航局2025年3月报告）。

本质：数据主权让渡换取市场准入，标志适航认证从“技术工具”变为“战略交换品”。

中澳适航谈判：数据隐私标准的妥协

2025年2月：中国与澳大利亚签署《中澳无人机数据安全协议》，中国无人机企业需在澳大利亚设立数据中心，但允许数据跨境传输。

2025年3月：澳大利亚通过《无人机数据安全法案2.0》，将中国无人机企业纳入“数据安全白名单”。

数据印证：2025年中澳无人机贸易额增长22%（2023年下降37%、2024年下降15%），中国无人机企业合规成本降低12%（澳大利亚统计局2025年4月）。

本质：中国以数据本地化换取市场准入，验证适航认证的政治化已成常态。

中俄适航互认：非西方联盟的全面整合

2025年3月：中俄签署《中俄适航互认2.0协议》，中国CAAC与俄罗斯联邦航空运输署（俄罗斯联邦民用航空管理局）实现全面适航互认。

2025年4月：CR929宽体客机项目进入量产阶段（中国提供机身设计，俄罗斯提供发动机技术）。

数据印证：2025年中俄航空贸易额增长42%（2023年增长35%、2024年增长38%），适航互认使CR929项目成本降低25%（中国商飞2025年4月报告）。

本质：非西方联盟通过适航互认实现技术互补，形成对美欧联盟的制衡。

3. “五国认证联盟”：地缘技术集团的浮现

2025年最值得关注的地缘监管事件，是美国美国联邦航空管理局联合英国、澳大利亚、加拿大、新西兰民航当局组成的“国家航空当局网络”，共同发布《先进空中交通飞行器型号认证路线图》。该联盟的目标是在2027年前，实现eVTOL认证标准的趋同与互认，即“一国认证，五国承认”。

这一联盟的成立具有标志性意义：

首先，它承认了单一国家（即便是美国）无力独自为未来技术定标，必须联合核心盟友形成“规则共同体”。

其次，它旨在通过内部协调，在eVTOL这一关键赛道上，率先建立一套以西方技术哲学和安全文化为基础的、事实上的国际标准，从而在国际民用航空组织全球标准出台前抢占制高点，并迫使后来者适应这套规则。

最后，它清晰地划出了一道地缘技术边界。虽然该联盟声称开放合作，但其盎格鲁-撒克逊文化圈及紧密军事同盟的背景，使其天然具有排他性。中国、俄罗斯或其他非盟友国家的适航体系，要与此联盟实现互认，将面临极高的政治与技术门槛。

这一联盟的出现，标志着全球适航体系从“一超（美国联邦航空管理局）主导、多强（欧洲航空安全局等）跟随”的旧模式，正式转向 “阵营化”、“集团化”竞争的新常态。适航认证，彻底完成了从后台技术工具到前台战略武器的蜕变。

（三）空域主权的新维度：数字化与常态化控制

传统空域主权主要体现在对领土上空物理空间的法律管辖权。而在低空经济与数字化浪潮下，主权展现出一系列全新维度：它是对数据流的控制，是对电磁频谱的支配，是对城市三维空间的重新分配，更是通过技术手段将临时性管制常态化的能力。

1. 低空空域开放 = 国家级感知与控制能力升级

“开放空域”不再意味着简单的解除管制，而是以更强大的实时监控和精细化管理能力为前提。中国的低空经济改革试点完美诠释了这一逻辑。以江西景德镇为例，该市曾因覆盖主城区800多平方公里的禁飞区而困扰。其破局之道，并非粗暴地“放开”，而是投资建设了一套“数智+制度”的立体感知与管控系统。

感知层：融合5G-A通感一体基站、低慢小目标雷达、光电设备，形成全天候、全空域的监控网络。

数据层：所有飞行数据实时汇聚至地方数据中心，确保 “数据主权” 掌握在地方政府手中。

规则层：推行 “负面清单+分级管控” ，将92%的空域划定为可用的适飞区、备案区和特许区，实现空域资源的精细化利用。

景德镇的模式表明，现代空域主权的行使，依赖于一套 “数字空管操作系统” 。开放是有条件的，其条件就是国家或地方政府必须拥有“看见、管理、响应”每一架低空飞行器的技术能力。这种能力本身，就构成了一种强大的主权权力和新的基础设施优势。

2. “数字空管”背后的数据主权与监控争议

随着无人驾驶航空器交通管理/无人空域管理系统系统的全球建设，空域管理的核心正在从雷达和无线电，转向云计算、人工智能和大数据平台。谁控制了这套数字神经系统，谁就掌握了未来空域的“治权”。

数据主权争夺：飞行器的实时位置、航线、电池状态、运营商信息乃至可能的载荷数据，都具有巨大经济与安全价值。欧美在推动其无人空域管理系统/无人驾驶航空器交通管理系统时，都明确要求数据在其司法管辖范围内处理和存储。中国同理，将数据定位为国家核心资产。未来跨国低空物流（如跨境无人机快递）面临的最大障碍之一，可能就是数据跨境流动的法律限制。

国家监控的强化：无处不在的低空感知网络，在保障安全的同时，也意味着国家对领空内活动的监控能力达到了前所未有的颗粒度。这在反恐、边防等领域是利器，但也引发了关于公民隐私、商业机密和自由飞行的深刻伦理与法律争议。“数字空管”系统在本质上是一种全景监控基础设施，其双刃剑属性将长期伴随低空经济发展。

3. 禁飞区常态化：从战时例外到地缘博弈标准工具

最后，空域主权最原始、最激烈的行权方式——设立禁飞区——其性质正在发生根本变化。在芝加哥体系中，禁飞区是基于安全的临时性例外措施。然而，在过去几年，我们目睹了禁飞区被高度政治化和常态化使用的趋势：

俄乌冲突：双方在广阔战线上空设立了复杂的动态禁飞区，并广泛运用无人机进行穿透和对抗，传统空中力量规则被彻底改写。

红海与中东地区：因安全威胁，商业航班频繁需要绕飞，禁飞区成为反映地区紧张局势的实时地图。

台海、南海等敏感区域：相关方通过划设防空识别区、进行常态化战备警巡等方式，将空域管控作为展示主权主张和战略意志的日常工具。

这种“禁飞区常态化”现象表明，空域已成为地缘政治对抗的直接舞台和高频工具。它不再仅仅是飞行安全的背景，而是战略博弈的前景。商业航空的全球网络，必须在一张由政治摩擦所绘制、且随时可能变动的危险地图中艰难穿行。这从根本上侵蚀了芝加哥体系所追求的“航空作为和平与联接纽带”的理想，将天空重新拖入主权国家间无政府竞争的阴影之下。

结语：重构还是瓦解？

全球航空治理的合法性危机，源于一个根本性矛盾：一个属于民族国家威斯特伐利亚体系的治理框架，正奋力驾驭一个由跨国资本、颠覆性技术和数字全球化所塑造的未来。芝加哥体系的黄昏，并非其原则的彻底失效，而是其传统工具和共识机制的失灵。

空域从未像今天这样，同时成为技术创新的热土、经济增长的蓝海和地缘斗争的战场。适航标准演变为“技术护照”，双边协议成为“战略筹码”，空域开放取决于“数字铁幕”的升降，禁飞区化为“新常态”。在这一进程中，国际民用航空组织的协调功能虽不可或缺，但已无力回天，真正的主导权已下放至各国监管机构及其组成的排他性联盟手中。

未来天空的秩序，将不会由一份全新的全球公约突然奠定，而更可能通过中美欧三大体系及其辐射圈之间长期、动态的竞争、摩擦与有限的妥协来逐渐塑形。这注定是一个“碎片化”与“互联互通”并存、安全与风险共增的进程。唯一可以肯定的是，那个将天空视为“公域”的纯真时代，已经一去不返。我们迎来的，是一个天空被深刻政治化、技术化与领土化的新时代，而人类能否在其中重建安全、高效且公平的飞行秩序，将是对其智慧与协作精神的终极考验之一。

数据来源：北京云阿云智库・数据库